兑奖期限应进一步明确
记者：除了现有法律直接涉及“彩票”犯罪的“非法经营罪”，《条例》所指的“涉及犯罪的”，还有哪些犯罪？
程阳：其他彩票相关犯罪按有关法律判决。例如“西安宝马彩票案”陕西省体彩中心原主任贾安庆犯受贿罪和滥用职权罪被判刑13年，体彩承销商杨永明犯诈骗罪、行贿罪被判处有期徒刑19年，公证员董萍以玩忽职守罪被判处有期徒刑两年，缓刑两年。“邯郸农行金库案”被告任晓峰犯贪污罪、挪用公款罪被判处死刑，马向景犯贪污罪被判处死刑。湖南洪江市农村信用社职工舒某，因挪用巨额资金用于购买彩票，犯挪用资金罪判处有期徒刑5年。江苏盐城彩票销售员“空打”彩票，犯挪用资金罪被判处有期徒刑7年。
从以上司法实践可以看出，涉及“犯罪”需要“法律”的依据由法律判决，所以《条例》在这方面，只需要一条“违反法律的依法执行”即可。而《条例》中频繁出现的“违法”字眼大部分改为“违规”更加贴切，也不至于引起混淆，这样进行的处罚就更具合法性，因为按照我国法律的“罪刑法定原则”，法律没有明文规定为犯罪行为的，不得定罪处刑。而没有“违法”却不等于没有“违规”，国务院有权就彩票市场中违反“行政法规”的“违规”行为制定处罚措施，也有法律的依据。
另外还要注意《条例》与相关法律的衔接问题，例如兑奖期限问题，目前彩票游戏的兑奖期限一般为30日左右，各省市并不是太统一。《条例》第二十四条“中奖者应当自开奖之日起60日内，按照彩票品种规则的规定兑奖，逾期未兑奖的视为弃奖”。按照《中华人民共和国民法通则》第一百五十四条，“期间的最后一天是星期日或者其他法定休假日的，以休假日的次日为期间的最后一天”，这也是WTO与贸易有关的知识产权协定等体现的国际惯例，符合一般的商业格式合同原则，建议改为“中奖者应当自开奖之日起60日内，按照彩票品种规则的规定兑奖，期间的最后一天是法定休假日的，以休假日的次日为期间的最后一天，逾期未兑奖的视为弃奖”。围绕兑奖期限也发生过一些法律诉讼，《条例》有必要对此明确，这样彩票销售系统开发者才能据此调整兑奖期限。
“彩票”定义应该明确
记者：除了我们以上谈到的法律层面的问题，在第二个层面是彩票市场、彩票技术等彩票业务层面，你认为还要考量哪些问题？
程阳：彩票业务层面，最核心的是“彩票”的定义问题。这个问题多年来彩票业内长期争议而不能确定，《条例》并未定义什么是彩票，这对政策的执行显然不利，如果某机构销售一种实质上彩票而名称和规则上丝毫没有“彩票”字眼的东西，法律法规上就避开了“国家垄断发行的”政策。我国不同时期、不同场所对此有不同的文字解释，世界各国也没有较完整的定义。国家财政部彩票管理官员希望能有一个法律法规意义上的、简洁的、中性的定义。
《现代汉语词典》中解释彩票为“奖券的通称”，而奖券为“一种证券，上面编着号码，按票面价格出售。开奖后，持有中奖号码奖券的，可按规定领奖”。英国《不列颠百科全书》解释彩票为“通过抽签摇彩，凭机会在一定范围的人们中分配奖品或奖金”。首先，这类定义忽略了彩票最主要的特征——筹集资金，无论合法彩票或非法彩票，筹集资金都是首要特征；另外，“上面编着号码”、“持有”排除了图形等非号码方式的彩票、电子投注方式形成的彩票；第三，缺乏中奖的或然性原则。而英国的定义似乎分不清楚彩票是一项游戏活动还是一种证券。法国人浪漫地比喻“政府发行彩票是向公众推销机会和希望，公众认购彩票则是微笑纳税”显然缺乏法规的严谨性。
相对规范的定义是2002年财政部关于印发《彩票发行和销售管理暂行规定》的通知中，第二条定义的“彩票是国家为支持社会公益事业而特许专门机构垄断发行，供人们自愿选择和购买，并按照事前公布的规则取得中奖权利的有价凭证”。但是这里有一个逻辑上的悖论，即不是为国家公益事业发行的、或不是国家垄断机构发行的，逻辑上就不是“彩票”，既然不是“彩票”，也就不从属于《条例》所管理的范畴。
我定义为“彩票是为筹集资金而按事前约定的规则出售，并按或然性事件概率给予出资者相应奖励的交易凭证”。
首先这是一个“中性”的定义，也就是说无论合法的彩票或非法的彩票均能适用，不同的是合法的彩票是国家为支持社会公益事业而特许专门机构垄断发行，而非法的彩票是个人或机构为敛财非法销售的。“按事前约定的规则出售”是古今中外、合法非法彩票的基本事实。“出资者”可能是自愿的，也可能是在不明情况下非自愿的，但是出资一定是法律事实。“并按或然性事件概率给予出资者相应奖励”完全是一种有文字和数学依据的表述，《现代汉语词典》中出资指“拿出钱财”，概率指“某种事件在同一条件下和能发生也可能不发生，表示发生的可能性大小的量叫做概率，也叫几率，旧称或然率”，或然指“有可能而不一定”。“或然性事件”涵盖十分广泛，无论是机械摇奖机摇奖、事先随机印制的号码或图案、体育比赛的比分尾数，或是电子芯片随机数发生器，均能全面覆盖。
根据这样“中性”的定义的角度，现在一些企业的经营活动，例如目前一些部门的有奖票卡、一些企业的短信中奖、一些网络游戏实质上就是变相的彩票，自然不能绕过彩票政策的监管。
记者：如果按你的“彩票”定义，《条例》中的相关条款会更加清晰。这样看来，可能《彩票管理条例》改为《彩票市场管理条例》更加确切？
程阳：是的，本《条例》给人的第一印象是管理彩票发行和销售机构的，缺乏对彩票市场一个整体的管理。影响彩票市场的主体包括彩票监管机构、彩票发行与销售机构、彩票购买者、媒体、彩票技术与运营合作商。这需要贯穿到《条例》中去——例如，第一条“为了……保护彩票购买者的合法权益，……制定
本条例”，建议改成“为了……保护彩票市场各方的合法权益，……制定本条例”。再如，第七条、第十条涉及到彩票游戏停止或更改规则的，基本流程为“彩票发行机构应当向国务院财政部门提出书面申请”，事实上，这些年国务院财政部门根据社会影响和市场需要，行使监管的职责，主动勒令停止或更改了一些游戏，这些管理需求应该体现。
另外是彩票媒体的问题。世界上几乎没有哪个国家像我国现在这样具有众多“中国特色”彩票信息相关的媒体。总体上看这些年来媒体对彩票市场的持续发展起到了巨大的推动作用，但也应该看到，个别少数媒体的鼓动投机、宣扬违背科学原理，导致了公众对彩票公正性的质疑，个别事件的社会影响恶劣，因此有必要增加相应条款。媒体有自身的利益，并不完全受发行销售机构约束。
彩票技术与运营合作商是彩票市场发展不可或缺的一极，作为置身于发行销售机构之外的第三方存在的本身，就是彩票公正性的重要保障手段之一。各国的市场实践证明，发行销售机构与合作商的协作与约束，既符合分工协作的市场经济法则，也能通过双方的相互约束，更好地保障彩票的公正性。加上要求合作商“自证清白”的措施，彩票的公正性将大大提高。《条例》对此应有相应条款甚至章节体现。
记者：《条例》在文字层面，也有一些需要推敲之处，例如第二十五要求“彩票奖金以人民币形式一次性兑付”，而你介绍过一些国家的彩票奖项甚至是一些医疗保险！
程阳：篇幅所限，《条例》文字层面的东西就不能详细在此讨论了。你说的第二十五我建议取消。现在国外已经有一些彩票游戏奖项并非奖金，在彩票游戏设计理论上看，一些末等奖为一次投注机会而非现金也是有研究的，我们应留一定的政策空间。
《条例》中多处出现的“彩票品种”应该为“彩票销售方式（渠道）与彩票游戏”，这样更能反映彩票市场的实际，也符合国际通行的描述。
第十八条“需要销毁彩票的”改为“需要销毁未售出彩票的”。本条目前主要指未售出的即开型彩票，电脑型彩票不存在这类问题，考虑到政策的严谨性与长远性；建议做以上修改。
第二十条末尾建议增加“若采用电子开奖，开奖系统须通过国务院财政部门组织的测试认证”。
